Os contratos de associação e o que andam a fazer com o nosso dinheiro[1]
Alexandre Soveral Martins
Docente na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra
Doutor em Ciências Jurídico-Empresariais pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra
1. Abertura. A celebração de contratos de associação com estabelecimentos de ensino particulares e cooperativos tem estado na ordem do dia. Apesar de alguns exageros de linguagem, tem sido positivo ver debatida uma questão de grande importância para o país: não só pelos milhões de euros envolvidos, mas também pela publicidade que foi dada a aspetos por muitos ignorados.
É, sobretudo, por achar que a discussão deve fundar-se em argumentos racionais e na informação disponível que escrevo estas linhas. Com efeito, há aspetos relevantes do regime jurídico aplicável e do que com ele foi feito que devem ser conhecidos.
2. A Constituição da República Portuguesa. Comecemos pela Constituição da República Portuguesa (CRP). O que logo nos diz o art. 75.º, 1, da Lei Fundamental é que o «Estado criará uma rede de estabelecimentos públicos de ensino que cubra as necessidades de toda a população». Palavras-chave: C-R-I-A-R-Á, E-S-T-A-B-E-L-E-C-I-M-E-N-T-O-S P-Ú-B-L-I-C-O-S, N-E-C-E-S-S-I-D-A-D-E-S D-E T-O-D-A A P-O-P-U-L-A-Ç-Ã-O. Interpretações rebuscadas só mostrarão a insuficiência dos argumentos. Quanto ao ensino particular e cooperativo, deve ser reconhecido e fiscalizado pelo Estado: é o que se lê no art. 75.º, 2, da CRP.
3. A Lei de Bases do Ensino Superior Particular e Cooperativo. No seu art. 6.º, 2, d), a Lei de Bases do Ensino Superior Particular e Cooperativo (Lei 9/79, de 19 de março, alterada pela Lei 33/2012, de 23 de agosto) considera atribuição do Estado «[…] celebrar contratos para o funcionamento de escolas particulares e cooperativas, de forma a garantir progressivamente a igualdade de condições de frequência com o ensino público nos níveis gratuitos […]». O art. 8.º, 2, dispõe ainda que na «celebração de contratos entre o Estado e as escolas particulares e cooperativas são consideradas as seguintes modalidades: a) Contratos com estabelecimentos que, integrando-se nos objectivos e planos do Sistema Nacional de Educação e sem prejuízo da respectiva autonomia institucional e administrativa, se localizem em áreas carenciadas de rede pública escolar; b) Contratos com estabelecimentos que obedeçam aos requisitos anteriores mas que se encontrem localizados em áreas suficientemente equipadas de estabelecimentos públicos; c) Contratos com estabelecimentos em que, para além dos planos oficiais de ensino aos vários níveis, sejam ministradas outras matérias no quadro de experiências de actualização pedagógica e educativa». O art. 8.º, 3, estabelece que é «concedida prioridade à celebração de contratos e atribuição de subsídios aos estabelecimentos referidos na alínea a) do n.º 2 […]». É certo que não está afastada a celebração de contratos com os outros estabelecimentos: mas contratos… há muitos, e não são todos de associação. A regulamentação para a celebração dos contratos previstos no art. 8.º cabe ao Governo (art. 8.º, 5).
4. A Lei de Bases do Sistema Educativo. Por sua vez, a Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei 46/86, de 14/10, mas sucessivamente alterada) dispõe, no seu art. 40.º, 1, que «Compete ao Estado criar uma rede de estabelecimentos públicos de educação e ensino que cubra as necessidades de toda a população». Estabelecimentos públicos não são particulares nem cooperativos. E são aqueles estabelecimentos públicos que devem cobrir as necessidades de toda a população. Em conformidade, aliás, com o art. 75.º, 1, da CRP.
É certo que o art. 58.º, 2, da mesma Lei de Bases do Sistema Educativo acrescenta que «No alargamento ou no ajustamento da rede o Estado terá também em consideração as iniciativas e os estabelecimentos particulares e cooperativos, numa perspectiva de racionalização de meios, de aproveitamento de recursos e de garantia de qualidade». Atendendo ao elemento sistemático da interpretação, isso quer significar que o Estado, competindo-lhe criar a rede de estabelecimentos públicos que cubra as necessidades de toda a população, perante a necessidade de escolher entre alargar essa rede no sítio X ou no sítio Y, deve ter em consideração se já existem estabelecimentos particulares ou cooperativos num ou noutro. Se no sítio X já existe um estabelecimento particular ou cooperativo e no sítio Y não existe, então será adequado, «numa perspectiva de racionalização de meios, de aproveitamento de recursos e de garantia de qualidade», optar por alargar a rede de estabelecimentos públicos, em primeiro lugar, ao sítio Y.
O art. 58.º, 1, da Lei de Bases do Sistema Educativo, e muito bem, estabelece que «Os estabelecimentos do ensino particular e cooperativo que se enquadrem nos princípios gerais, finalidades, estruturas e objectivos do sistema educativo são considerados parte integrante da rede escolar». E para o que nos interessa agora é ainda útil reproduzir o art. 61.º, 2, da Lei de Bases: «O Estado apoia financeiramente as iniciativas e os estabelecimentos de ensino particular e cooperativo quando, no desempenho efectivo de uma função de interesse público, se integrem no plano de desenvolvimento da educação, fiscalizando a aplicação das verbas concedidas».
5. O Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo. Porém, a história não acaba aqui. Com efeito, o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo de Nível Não Superior, aprovado pelo DL 152/2013, dedica os seus arts. 8.º e ss. aos «contratos e apoio à família».
De acordo com o art. 9.º, 2, do Estatuto, os «contratos têm por base os anos letivos e são de âmbito anual ou plurianual, sem prejuízo do ajuste do montante de financiamento em cada ano letivo em função da alteração do número de alunos ou de turmas a financiar, podendo ser renovados por acordo das partes». Destacamos o seguinte: os contratos podem ser de âmbito plurianual; em cada ano letivo deve ter lugar o ajuste do montante do financiamento «em função da alteração do número de alunos ou de turmas a financiar».
Vejamos agora o que estabelece o art. 10.º, 4: na celebração dos contratos com escolas particulares e cooperativas integradas nos objetivos do sistema educativo o Estado tem em conta as necessidades existentes e a qualidade da oferta, salvaguardado o princípio da concorrência. Em primeiro lugar, há que ver se é ou não necessário celebrar os contratos. E é apenas na escolha da contraparte que haverá que ter em conta a qualidade da oferta particular e cooperativa. Esta é a sequência que o art. 75.º, 1, da CRP justifica: lembre-se que cabe ao Estado criar «uma rede de estabelecimentos públicos de ensino que cubra as necessidades de toda a população». Mesmo que se defenda leitura diferente, contratos… há muitos.
Tanto mais que a caracterização dos contratos de associação feita pelo Estatuto (art. 10.º, 6) mostra que tais contratos são «destinados à criação da oferta pública de ensino». C-R-I-A-Ç-Ã-O. Onde há estabelecimentos públicos de ensino, não há que celebrar contratos de associação: não se vai criar o que já existe! A «lógica de transitoriedade» não caiu[2].
É, porém, nos arts. 16.º a 18.º do Estatuto que os contratos de associação são particularmente visados. O que vemos escrito no art. 16.º, 2, é significativo: aqueles contratos «são celebrados com escolas particulares ou cooperativas, com vista à criação de oferta pública de ensino […]». E não é que volta a surgir a referência à C-R-I-A-Ç-Ã-O de oferta pública de ensino? Se não é preciso criar, os contratos de associação não têm fundamento legal.
E voltamos a dizer: contratos há muitos. Ao contrário do que algumas vozes querem fazer crer, o art. 9.º do Estatuto prevê a possibilidade de os contratos a celebrar entre o Estado e as escolas particulares revestirem várias modalidades: contratos simples de apoio à família, contratos de desenvolvimento de apoio à família, contratos de associação, contratos de patrocínio e contratos de cooperação. Qual a razão, pois, para se dar a ideia de que só os contratos de associação interessam à discussão?
O apoio financeiro a prestar pelo Estado às escolas que celebrem contratos de associação decorre dos termos a fixar em portaria (art. 17.º, 1), que também deve, entre outras coisas, estabelecer, «quanto a novos contratos plurianuais a celebrar ou quanto à extensão dos contratos existentes a um novo ciclo de ensino», várias exigências. O que interessa agora sublinhar é que são admitidos contratos de associação plurianuais. Dir-se-á: isso é bom. Permite maior estabilidade e uma adequada programação.
Sem dúvida que é assim. Mas é preciso garantir que a porta não é, afinal, um poço sem fundo para onde se atira o dinheiro dos contribuintes, «por séculos e séculos», sem adequado controlo.
6. A Portaria 172-A/2015. Passemos então à famosa Portaria 172-A/2015, de 5 de junho (v. tb. Dec. Ret. 32/2015, de 10 de julho), que o Governo de então (nos) «mandou» nos termos dos arts. 9.º, 1, c), 10.º, 6, e 17.º do Estatuto. O art. 3.º, 1, da Portaria é interessante: lê-se aí que, «Tendo em conta a necessidade de garantir a oferta educativa aos alunos que pretendam frequentar as escolas do ensino particular e cooperativo em condições idênticas às do ensino ministrado nas escolas públicas, realiza-se com uma periodicidade trienal, um procedimento administrativo […] destinado à celebração de contratos de associação ou extensão dos contratos existentes a um novo ciclo de ensino».
Saliento aqui duas coisas: mais uma vez, o procedimento para celebração dos contratos de associação tem em conta «a necessidade de garantir a oferta educativa». Se não há necessidade de a garantir, não há contratos de associação.
Por outro lado, o procedimento realiza-se com periodicidade trienal. No decurso do triénio, só a título excecional pode ser autorizada a realização de procedimento (art. 3.º, 2, da Portaria). No «final do contrato, os seus efeitos mantêm-se até à conclusão do correspondente ciclo de ensino» (art. 13.º, 2, da Portaria). Os procedimentos com vista à celebração de contratos são abertos mediante aviso de abertura (art. 9.º, 1, da Portaria).
7. O aviso de abertura do concurso. O aviso de «abertura ao regime de acesso ao apoio financeiro a conceder em 2015/2016, no âmbito do contrato de associação», mostra-nos coisas interessantes. Em primeiro lugar, o preâmbulo revela que está a ser aberto concurso para atribuição de apoio financeiro não apenas quanto a «contratos de associação para os anos letivos 2015/2016, 2016/2017 e 2017/2018», como seria lógico, mas também para «anos subsequentes nos termos do número 2 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 152/2013». Ou seja: em 2015, o Governo achou que podia já comprometer o Estado Português com o pagamento às escolas particulares e cooperativas de apoios financeiros quanto aos anos letivos posteriores a 2018!!![3]
Lembro que, de acordo com o art. 9.º, 2, do Estatuto, os «contratos têm por base os anos letivos e são de âmbito anual ou plurianual, sem prejuízo do ajuste do montante de financiamento em cada ano letivo em função da alteração do número de alunos ou de turmas a financiar, podendo ser renovados por acordo das partes». Se em cada ano letivo deve ter lugar o ajuste do montante do financiamento em função da alteração do número de alunos ou de turmas a financiar», como é que em 2015 se celebram contratos de associação plurianuais para 2016-2019 ou para 2017-2020?
Mas o melhor está para vir.
É que o aviso de abertura revela que «na definição do número de alunos e turmas a considerar no procedimento concursal agora aberto, foram considerados como referência os alunos e o número de turmas que têm integrado essa opção educativa nas áreas identificadas, nomeadamente nos anos iniciais de cada ciclo de escolaridade». Mas então o que levou a fixar o número de alunos e turmas no procedimento concursal? Foi assim porque já era assim? Será possível?
8. A área geográfica de implantação da oferta. Mas as matérias em discussão não ficam por aqui. É que o Despacho Normativo 1-H/2016, de 13 de abril (publicado no DR, 2.ª série, em 14 de abril) acrescentou um n.º 9 ao art. 3.º do Despacho Normativo n.º 7-B/2015. O texto acrescentado é o seguinte: «A frequência de estabelecimentos de ensino particular e cooperativo com contrato de associação, na parte do apoio financeiro outorgado pelo Estado, é a correspondente à área geográfica de implantação da oferta abrangida pelo respetivo contrato».
Com isto, caíram o Carmo e a Trindade.
O aviso de abertura do concurso dispunha, a propósito dos requisitos de admissão das candidaturas, que os «estabelecimentos do Ensino Particular e Cooperativo: 1.1. Se localizem nas áreas geográficas das turmas a que concorrem, identificadas no anexo I do presente aviso de abertura». As áreas geográficas identificadas no anexo referido eram freguesias.
Como o aviso de abertura não anunciava que os alunos a matricular deveriam ter uma qualquer ligação com a área geográfica das turmas a que os estabelecimentos concorriam, já se vê o que aconteceu na altura das matrículas... O que o Despacho Normativo 1-H/2016 veio clarificar é que também a frequência do estabelecimento com contrato de associação, na parte do apoio financeiro outorgado pelo Estado, deve ser correspondente à área de implantação da oferta abrangida pelo contrato de associação.
Será isto uma inovação? Não parece.
O próprio aviso de abertura, no seu preâmbulo, mostra que o procedimento concursal é aberto para «garantir a frequência de alunos [..]» e que é «nesse quadro, e tomando em conta a oferta existente relativamente a contratos de associação, que se definem as áreas geográficas identificadas no anexo I […]». Ou seja: é no quadro da garantia da frequência que se definem as áreas geográficas. A frequência também conta. E isso não é absurdo e está em consonância com o regime jurídico vigente. Os contratos de associação destinam-se, lembre-se, à criação da oferta pública de ensino. Criação onde não há, evidentemente. Mas só se compreende que se crie oferta onde não a há se pensarmos na procura correspondente. Falar em criação de oferta onde ela não existe, por um lado, sem pensar na procura correspondente, por outro, não faz sentido atendendo à matéria que estava a ser regulada (e ao dinheiro que se vai gastar). A oferta terá implantação numa certa área geográfica porque daí vem a procura. Essa área geográfica de implantação da oferta está contida no aviso de abertura do concurso, como manda fazer o art. 9.º, 2, d), da Portaria 172-A/2015. Sem prejuízo, naturalmente, dos critérios que devam ser usados para a determinação das ligações relevantes da procura com a área geográfica em causa. E isso em nada contende com as regras definidas para as prioridades na matrícula ou renovação da matrícula. Uma coisa é o acesso ao ensino particular e cooperativo; outra, o seu financiamento através de contratos de associação.
9. Os contratos de associação não são nem devem ser um instrumento para assegurar a liberdade de escolha entre escola pública e escola particular ou cooperativa
O que foi escrito mostra bem que a finalidade dos contratos de associação não é a de defender a liberdade de escolha. E é muito discutível que a devam ter. Não se pode confundir o direito de escolha com a obrigação de financiar a escolha: nomeadamente, onde haja oferta de Escola Pública. E sobretudo não se pode confundir o direito de escolha com a obrigação de celebrar contratos de associação. Por mais que os Despachos e Portarias digam o contrário ao arrepio das Leis e, em particular, da Constituição.
Os recursos públicos podem ter uma melhor utilização se forem concentrados na promoção de um ensino público de ainda maior qualidade: com a contratação de mais professores e auxiliares; com a expansão da rede escolar; com a renovação do parque escolar existente e modernização de equipamentos; com economias de escala.
A entrega de parte desses recursos a colégios privados onde existe oferta de ensino público não corresponde a uma boa gestão dos recursos públicos. O dinheiro que tem sido entregue, sem necessidade, a escolas privadas permitirá melhorar as escolas públicas. Isso, sim, é garantir a igualdade de acesso ao ensino.
Invocar, sem mais, um direito de escolha, é dizer que o Estado deve incentivar o individualismo e não a solidariedade. A solidariedade manifesta-se na Escola Pública a que acedem todas as meninas e meninos, sem distinção de raça, credo, capacidades individuais ou origem social. E invocar um direito de escolha sem invocar um direito de livre acesso é apenas demagogia. Querem falar de seleção à entrada com entrevistas aos pais? Querem falar de alunos convidados a sair porque têm más notas?
Muitos pais escolhem as escolas privadas porque na escola pública ao lado consideram que há o risco de os filhos terem «más companhias». É legítimo. Muitos pais escolhem as escolas privadas porque estas podem funcionar como depósito dos filhos graças a horários alargadíssimos bem pagos. Não é tão legítimo, mas por vezes tem mesmo que ser atendendo aos ritmos que tantas entidades empregadoras impõem aos seus trabalhadores. Muitos pais escolhem as escolas privadas por causa do autocarro, do ténis e da piscina, talvez pagos à parte. Tudo legítimo.
Mas são essas escolhas que o dinheiro público deve subsidiar? E as centenas de escolas públicas (tantas construídas onde não há alternativas no sector privado) que precisam de ser melhoradas e equipadas? Não é isso também o que garante a coesão nacional? Ou o Estado deve ser o primeiro a incentivar o espírito «cada um por si» subjacente à defesa do cheque-ensino?
Invoca-se também a liberdade de escolha para «projetos educativos». O projeto educativo público só pode ser o da escola inclusiva e não confessional. O projeto educativo público só pode ser o projeto em que os alunos, pais e professores podem ter qualquer orientação religiosa, política ou outra. O projeto educativo público só pode ser o projeto em que todos os temas podem ser discutidos. Na Escola Pública convive-se com o mundo real: o mundo em que encontramos ricos e pobres, altos e baixos, gente de pele negra, amarela ou cor-de-rosa como esta minha. Que lição para a vida! E que magníficos professores!
Que mil, duas mil, três mil escolas privadas floresçam! Mas só pode causar espanto que se defenda a economia de mercado do «capitalismo de faca nos dentes» e se invoque ao mesmo tempo a necessidade de o Estado garantir postos de trabalho e a sobrevivência de empresas privadas numa economia de mercado. Sobretudo depois de se ter sustentado a legitimidade da violação dos contratos celebrados com funcionários públicos e apoiado o envio para o desemprego de milhares de professores da Escola Pública.
[1] Os meus filhos frequentaram uma excelente escola privada e excelentes escolas públicas. Quando frequentaram uma escola privada, paguei tudo o que era devido até ao último cêntimo e nunca me passou pela cabeça esperar por apoio público. Prefiro que o dinheiro dos meus impostos (sou um contribuinte líquido que não recebe o vencimento numa off-shore nem através sociedades unipessoais ou de marido e mulher) seja utilizado a proporcionar boas condições de ensino a quem não as pode pagar.
[2] Com leitura diferente, João Loureiro, Geografia(s), escolas e alunos. Nótula em torno dos contratos de associação no despacho normativo n.º 1-H/2016, p. 24, disponível em https://apps.uc.pt/mypage/faculty/fd_loureiro/pt/escritos. O mesmo Professor volta ao tema em Leis de bases, estatuto do ensino particular e cooperativo e contratos de associação: a parametricidade violada?, disponível no mesmo local, aí afirmando, a p. 11, que o Estatuto veio «desligar o contrato de associação do requisito tradicional da carência de escola pública»
[3] A Resolução do Conselho de Ministros nº 42-A/2015, de 19 de junho, autorizava «a realização da despesa relativa aos apoios decorrentes da celebração de contratos de associação até 1 740 turmas por cada ano letivo, com um valor anual de 80 500 EUR por turma, para os anos económicos de 2015 a 2020, até ao montante global de 537 176 500,00 EUR» (assinava: Pedro Passos Coelho). Para um Governo que foi além da Troika quanto a tantas coisas, não está mal…
